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王烽:如何从多维视角理解教育政策?

来源:中考网整理 作者:中考网编辑 2019-03-08 浏览数: 290

王烽

芥末堆 知风 11月16日报道

11月15日,在以“碰撞·演变”为主题的GET2018教育科技大会上,教育部国家教育发展研究中心综合研究部主任王烽发表了题为《教育政策的多维理解》的主题演讲。

王烽从中国教育政策总体生态出发,阐述了教育政策的制定意图、过程取向、内外动因、多方博弈等内容。多维度理解教育政策,有助于更好地辨明民办教育未来的发展方向。

以下为王烽演讲实录(内容经芥末堆编辑):

教育政策不管是在制定和实施的过程中都需要理解,特别是需要公众的理解,需要政府多理解公众的想法,多理解其他方面的想法。而在执行过程中又需要执行方,包括利益相关方多理解政府制定政策的初衷。

什么是教育政策?

教育政策的特征实际上是指国家教育政策的生态。什么叫教育政策?从文本来看,有法律、法规、规章、规范性文件、指导性文件。从法规开始就有政策因素,从法规到指导性文件,这四类凝聚着教育政策,教育政策通过它们体现。而法律是另外一个,所以我们平常讲政策、法律,两者是并列的。

从法律、法规一直到指导性文件,数量越来越少。也就是说,体现政策的指导性文件最多,规范性文件次之,规章再次之,法律最少。

举个民办教育的例子。法律是《民办教育促进法》,法规是《民办教育促进法实施条例》;规章两个,一个是《民办教育分类登记实施细则》,一个是《盈利性民办学校监督管理实施细则》;规范性文件这次没有,指导性文件是国务院的实施意见。

现在的教育政策、教育法律生态就是这样的。有关于教育的法律总共有6部,但是关于教育的指导性文件,几千份都不止。

教育政策的三个维度

教育政策可以分为宏观政策、中观政策和微观政策。宏观政策不仅研究国家层面的政策,政府对教育的治理有关的政策都可以叫宏观政策,包括地方政府出台的政策。中观政策主要是学校治理,跟微观政策一样,都以学校为主。

越是宏观政策,社会参与度就越高,对于政府制定的政策大家参与度比较高。对于学校制定的政策,特别是教育教学的,一个课程应该怎么教,社会参与度就很低。而政策制定和实施的专业性,从宏观到微观,专业性越来越弱。

我们国家还有一个特殊情况:政府从宏观政策的角度,对中观和微观的政策干预比较多。这样就造成什么呢?造成了公众对于各个层面的政策都会有关注的焦点和热点。比如说,在宏观政策上来讲,有招生政策、招生计划分配,这是非常敏感的政策,大家非常关注。在微观政策上来讲,一个课本里边有多少中国人,多少外国人,老百姓都关注。这是我们的一个生态,在中国搞教育工作非常之难,老百姓什么都关注,只要他愿意。

教育政策的三个意图

从政策意图上来看,所有的教育政策大概有三个意图:规范、指导、激励。比如说对于改革创新激励,对于一些新出现的东西要引导和指导。

举个例子,民办教育的政策在国家高层次的文件中,比如党中央、国务院下发的文件,激励、鼓舞这种词特别多。它的原则是积极鼓励、规范管理,要把积极鼓励放在前面,把规范管理放在后面。但是在具体的操作过程中,它就倒过来了。激励性最弱,规范性最强。

比如说,国务院的文件是促进民办教育发展,法律叫《民办教育促进法》,但是在实施过程中,不管是举办者还是地方政府,最关注规范的东西。

谁能影响教育政策?

政策的利益相关者包括学生、家长、教师、学校、媒体、专家、政府。学生首先对教育政策利益攸关,教育政策有一个最中心的出发点就是让学生好好成长。接下来家长对教育政策比较敏感。但是对教育政策的影响力,这个顺序是倒过来的,政府、专家、媒体是教育政策的主要影响者和制定者。而学生、家长、教师、学校,除非以专家的身份参与咨询,不然没有多少影响力。

这样是不是不合理?也不是,就看媒体、专家、政府对于学生、教师、学校、家长的理解有多少。我们不能指望所有的家长都单个出面去影响教育政策。一个人,一个单位是没法影响的,但是媒体形成一种舆论可以影响。专家通过调研可以形成自己的政策建议。

理解教育政策的取向

我们怎样理解一个政策的取向?这要看四个因素:发展目标、发展阶段、价值理念、发展环境。

第一个是发展目标。我们出台一个文件,到2030年实现教育现代化。教育现代化有多项指标,我们把这些指标分解开来,所有的教育政策都要根据这个分解的目标来做。

教育发展到什么阶段对教育政策制定影响特别大。比如说,民办教育一开始是弥补我们国家财政不足的,但是到了2000年以后,特别是《民办教育促进法》颁布以后,民办教育的地位、作用就发生了变化。国家的教育经费已经不少了,而且教育发展阶段到了资源比较充足的阶段,摆脱了教育贫困。这时民办教育的作用就开始发生变化,不再是弥补国家财政的不足,而是为教育改革创新在前面闯路。这对民办教育来讲是一个非常深刻的变化,只有抓住这个变化,民办教育才有自己的发展空间。

价值理念。有的时候我们强调这个,有的时候强调那个,但是我们一直在强调的是教育的根本问题,即培养人的问题。现在党中央关注中国教育培养人的问题,理想、信念、道德、价值这些教育不足。实际上并不仅是党在关注,整个社会都在关注整个学生的德育、信仰、价值。所以现在特别强调的就是要解决建设者和接班人的培养问题。现在所有的教育政策都要围绕这样一个核心,这是根本任务。

发展环境,也就是说经济社会发展到什么阶段。还以民办教育为例,在经济政策放宽的时候,民办教育的发展环境是好的。当经济政策讲“国进民退”的时候,民办教育的发展环境就会受到影响。为什么这样?因为民办教育本身就是所有制改革的产物。虽然这么多年以来,民办教育的发展一直在壮大,但我们可以看到经济层面的政策变化、宽松度的变化都在对民办教育的发展带来影响。

教育政策的动因是什么?

接下来讲政策的动因。为什么要制定一个政策?这有几种动因。比如说“对接”,那边的政策变了,需要这边的政策对接。《民办教育促进法实施条例》为什么要修改?为什么要制定后面的实施细则?就是因为法律变了,要对接。

再比如第三个动因“规范”。以校外培训为例,我们先不讲它现在的效果如何,就讲它的原因。大家都知道剧场效应,知道孩子压力太大不是什么好事。现在一年十多万块钱的辅导培训费,对于家庭压力太大。但是大家都这样去做,被裹胁着往前走。每个人看上去决策都是理性的,但整个社会都这样,就变成了集体不理性,政府就得出来规范秩序。

下一个动因“应急”。比如说出事了,夏天游泳孩子在河里面淹死了,教育部就得出台政策应急,警示、通知、检查。“一个人生病全国人民跟着吃药。”就是这个意思。

还有“纠偏”,纠正教育发展过程中出现的偏差。比如说过去有一段时间过分注重效率,没有那么重视公平。在2001年以后,便开始把公平当做基本政策。

哪些因素决定政策质量?

一个是改革的意愿和魄力。假如制定政策本身就是为了完成某一项任务,而不是为了某一项效果的话,制定的时候就决定了是没用的。但是我们这样的政策并不少。

还有利益权衡。有的时候我们觉得政策本来该这样的,特别是专家学者对于政策特别苛刻。出台以后发现,怎么变成这个样子?我们是深有体会的。比如像高考改革,我们不是说整个设计是完美的,一些环节肯定存在问题,但是不影响大局。大局能保持稳定顺畅就可以了,但是总之是不完美的。那为什么出现这些不完美,那是因为有一个利益权衡。所有的决策都不仅仅是专业决策,本质上都是政治决策,政治决策就是博弈。由于这种博弈会牺牲某些科学性。

比如说对于高考改革来讲,在改革之前人民网曾经做一个调研,调查说高考制度是现在大家都认可的,98%的人认为现在高考制度是国内最公平的制度了。那么我们在改革高考的时候,就必须把这句话写在前面,现行高考制度是有效的,是基本可行的,但是需要改革。但是我们在制定政策之初不是这样的, 我记得在过程稿里面有一句,现在的高考制度需要彻底的变革。这种公众的认识跟我们在制定过程中的初衷就会产生一种碰撞。到了决策者那里,他就会做出选择。

还有资源调整。你的条件、经费能不能支持这种改革?现在特别是一些规划,后面必然会有一些工程项目和行动计划。这意味着如果财政增量不足的话,只能把原来做的一些事情打包、换牌子,甚至改变一种做法,改变一些机制,建立一些新机制,重新纳入新的框架里面去。

还有一个是论证过程,这个就是我刚才讲的一个调研和了解公众的想法的问题。但是民主决策代替不了科学决策,确实是这样的。你要说高考改不改革,就按照98%,高考就不用改了。高考不改意味着什么?意味着我们这些人经历的高考,我们的孩子世世代代都要经历下去,你们能接受吗?

决定政策效果的因素

目标简明。这个目标不要模糊,我在制定过程中深有体会。有时候政策目标本身就是模糊的,往后都不用谈了。比如政策本来想给农村老师增加工资,实施过程中反而把它变成绩效。这两个一耦合起来就完了,就变成了一个坏政策了。

部门配合也非常重要。为什么现在民办教育分类管理的改革有一些阻力?这个阻力实际上最关键的不是因为地方政府不作为,而是各级各部委之间不太协调。由教育部门主导制定的政策,单线下去到了地方,部门配合就出现了问题。虽然有法律,但我们离依法治教还有一些问题。

还有就是下达要通畅。我们高考改革的文件是2014年9月国务院出台的,但是一直到了2018年,宁夏一些县里面的中学还不知道国务院有这样一个文件。我们在下达的过程中,由于部门的分割,我管一块,你管一块,这个渠道下去重视,那个渠道下去就不重视。有的觉得教育部下达的文件太多,就扔在一边了。

还有受众的理解。以《民办教育促进法》为例,教育部推荐了十位解读专家,我们到处去解读。我在解读的过程中就说,我希望有一天政策制定出来,不用给大家讲就都能明白。但是一些民办教育举办者对分类管理这种与自己利益攸关的事情,他竟然没有看过文件。

最后是效果评估。效果评估是一个指挥棒。我们的政策缺乏效果评估,现在有些政策制定确实是随意的。

解读民办教育新政

民办教育的利益相关方是谁?包括学生、教师、投资者、举办者。其实利益是一致的,办好了教育,对举办者、投资者、教师都有好处。但是在举办的过程中确实存在利益冲突的问题。我们现在很多教育全是投资,又需要赚钱的,又需要不赚钱的。举办者、投资者的诉求不一致,这就是为什么要进行分类管理。

民办教育政策制定的过程中主要参与者是谁?政府、人大是主导方,参与方有学者、媒体、名校举办者。在政策制定过程中,只有名校举办者是利益直接相关者。那些薄弱学校,那些偏远地区的学校没有说话的机会,没有他们的声音。所以最终就是大学校、大资本和一部分学者、媒体、政府、人大之间的博弈。当然理想情况下,学者、媒体、政府是代表教师学生的根本利益的。

地方政府非常不容易。不仅面临着上级的压力,接受督察督导,还要协调自己这个层面的各个部门。从省里来讲就协调不顺,从中央来讲协调不是很顺,很多问题推到省里,省里一看更没法协调。

协调不畅不仅因为部门之间的沟通问题,还有地方举办者的利益诉求。我过去投入这么多钱把学校办好了,我没有把它捐出去,你现在让我变成非营利性的社会资产,那怎么补偿我?这个补偿怎么算?他肯定会争取自己利益的最大化,每个学校情况都不一样。

还有安全稳定。我们细则里面讲了,说白了就是哪个地方出了事,哪个地方负责。最后就是不要伤害和损害学生、教师的利益,这对整个地方政府压力也非常大。

在这些背景下,《民办教育新政》实施的前景如何呢?我们有的地方规定了五年,甚至更长的过渡期,有的地方规定了三年。但是我们改革一直不能超过这个渐进的思路。原来是分三类,不要分两类,慢慢过渡。但是法律规定了两类,所以就体现在实施上,我们超越不了这个渐进的思路。目前分类的过渡期肯定会比较长。

还有以利益换取空间或者换取速度,推不动怎么办?推不动你就多给这些学校让一些利。现在我们看出来地方政府操作过程中确实有这样的迹象,就是多给学校让利,以利益换取空间、速度。

宏观政策刚性、微观弹性。我们可以说,监管、执行国家法律政策方面刚性越来越大,会越来越严格;在微观上,肯定会越到基层政府越会放水。放水的力度就决定于什么呢?决定于地方政府它的压力多大。

政策试错的窗口期会比较长。现在中央、国务院、人大会制定很多地方政策,有些地方政策是稍微偏离了原来立法的基本要求或者初衷的。但是不是马上把它纠正过来?我觉得不一定,也没人有这个力度去纠正。所以地方出台的政策是趋同的,到了市级和县级五花八门,越来越多元化。


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